基于精细化思维的城市绿地系统控制性详细规划编制优化途径

摘要:城市绿地系统规划作为城乡规划的核心专业规划之一,随着经济社会形势的不断变化,其编制技术渐趋成熟、完善。然而在现实管理中,一方面由于作为绿地管理依据的绿地系统控制性详细规划很少单独编制。另一方面,由于绿地系统规划编制过程中“精细化”考虑不足,造成绿地系统规划管理实施与规划衔接不到位、约束力不高、利益矛盾突出、生态品质低等问题。本文从绿地系统管理实施过程入手,以精细化的思维方式,针对性地提出了绿地系统控制性详细规划编制的一些改进措施;并试图从编制过程的评估调查、刚弹性以及三维绿量管理的量化措施等方面进行尝试,以期使绿地系统规划得到更好的落地实施。

关键词:绿地系统;控规;编制;精细化;绿量;刚性弹性

 

1991年颁布的《城市规划编制办法》提出将绿地系统规划作为总体规划的专业规划以来,绿地系统规划在法定地位、管理制度、政策标准等方面趋于规范,研究和编制技术渐趋成熟(金云峰,刘颂,2013)。然而,在我国法定的城乡规划编制体系中,并无绿地系统控制性详细规划这一规划层次,相关的管理规章制度文件里也没有明确这一概念。目前的绿地系统控制性详细规划多作为控制性详细规划的一个子项进行编制。笔者分别以绿地系统控规绿地系统详细规划为关键词,在中国知网(www.cnki.net上进行跨库检索(检索日期20151012日,检索方法为篇名),绿地系统管理相关论文总共有16篇,其中4篇是历年城市规划年会等会议论文,公开发表的文章较少,而绿地系统控规、绿地系统详细规划相关研究论文则没有。同样,以绿地精细化为条件的检索结果共有11篇,其中9篇是绿地的精细化养护和管理内容。可见,绿地系统控制性详细规划少有人关注,而精细化思维的绿地系统规划方法的研究更为匮乏。面对当前急剧的城镇扩张,城市规划管理也愈来愈凸显出精细化的需求,如何为城市预留足够的绿地,如何为绿地空间制定可行的管理依据意义重大,关注绿地系统详细规划的精细化研究非常必要和紧迫。

所谓“精细化”,本指企业管理者调整产品、服务以及运营过程中使用的一种技术方法,“精”是关键点的控制,“细”是过程中每个技术环节(姚水洪,2013)。精益管理咨询研究中心的创始人马书彦认为:精细化管理就是以专业化为前提、技术化为保障、数据化为标准、信息化为手段,把服务者的焦点聚集到被服务者的需求上,以获得更高效率、效益和竞争力(马书彦,2008)。精细化管理就是要由过去的粗放型管理向集约化管理转变,由传统经验管理向科学化管理的转变,用具体、明确的数量化标准取代笼统、模糊的管理要求(游俊霞,2012)。城市绿地系统规划编制过程中的精细化思维就是要以“精思维为导向,对接相关法规、规划内容,强化管理依据,量化现状绿地系统调查、评估体系,建立便于查询、具有管理弹性的管理文件,提高规划成果的可操作性。

 

1 绿地系统规划管理实施问题辨析:基于精细化思维

1.1与相关规划衔接不够,管理主体混乱、未进行绿地系统详细规划编制

绿地系统作为城市总体规划层面专项规划,一般采用与总体规划一致的统计口径,对于落实总体规划意图、控制绿地总量方面衔接较好。然而,绿地系统规划对控制性详细规划、修建性详细规划的影响力则较为薄弱,控制性详细规划作为用地规划许可的管理依据,对绿地系统的考虑和落实则相对粗放,绿地控制与相关规划的衔接有待加强。城市绿地规划的实施管理存在区域性和专项性绿地详细规划编制不及时和不深入等问题。现阶段绿地空间的管理主体有规划、水务、城管、环保、土地、农林、交通等多个行政主管部门,实施横向管理。各部门之间各自为政,分别对相应的绿地空间制定管理规划,难以形成统一的,便于无缝对接的综合管理平台。城市绿地建设项目审批和管理职责不清,强化专项绿地详细规划,明确政府职能部门职责,规范配套建筑的审批管理权限,加强城市绿地的监管已是当务之急(顾斌,2006)。以长沙为例,多年来一直未开展绿地系统详细规划编制工作,多头管理、职责不明、工作程序不严谨、干预无力等原因造成了产权不明、绿化执法不力、规划绿地被侵占、现状绿地被蚕食现象(齐增湘,2009)。

1.2规划缺乏约束力

尽管《城市规划编制办法》(2006年)已经确定了绿地系统规划作为总体规划专项的法定地位,但绿地系统规划的地位并没有像其他一些城市规划专项如道路交通规划、历史学问保护规划等具有主导性,而是处于一种被动状态,针对这一状态,仇保兴等明确提出在总体规划中加强绿地系统的份量,重视绿地系统修编等要求(金云峰,刘颂,2013)。绿地系统规划需要通过分区规划、分区绿地系统规划以及控制性详细规划等下层次规划落实其内容,才能发挥其实际的管理功能。在建成区空间资源紧缺的情况下,规划绿地难以落实。下位规划在贯彻落实绿地系统控制指标过程中“打折”现象十分普遍,多数绿地系统规划面临实施不严肃问题,编制后就被束之高阁,对城市开发建设的实际约束力不高(罗玉雯,母少辉,2010)。以长沙县为例,《长沙县县城绿地系统规划2005-2020》实施10年以来,被建设用地侵占图斑达92处,绿地图斑调整189宗(含街旁绿地)。绿地空间实施效果与原规划设想出入巨大。同样,来自《长沙市绿地系统规划》数据,2003版绿地系统规划提出:近期2008年,都市区绿地率35%,绿化覆盖率40%2011年统计数据显示:长沙市内五区绿地率32%,绿化覆盖率37%此时距离原计划时间已超过3年,绿地指标仍有较大差距。可见,规划约束能力不高情况较为突出。

1.3实施过程中利益矛盾突出

绿地系统规划的编制,在一定程度上保障了城市公共空间和生态资源的布局,维护城市公共利益,带有很强的计划色彩。在市场化城市的开发建设过程中,用地的市场属性与公共属性之间存在着较大的矛盾,一方面追求土地开发效益的最大化,不断调整容积率,一方面又要保障城市生态环境品质,绿地在规划管理过程中被迫迁就土地财政的需要,利益分配过程中的话语权集中体现在政府与开发商之间,与公众利益矛盾无法调和。造成中心地段绿地不断地减少,绿地只能在近郊区进行总量上指标性弥补,以森林为主的自然生态系统不断被肢解或蚕食, 林地、农田面积锐减,绿地布局分布失衡。城市绿地作为一种公共产品, 很难为开发商和政府带来直接的经济收益, 在市场条件下, 开发商和政府往往会选择牺牲绿地来发展其他用地(徐本鑫,2013)。已建成的公园绿地、街头绿地、居住绿地、道路绿地等被侵占的情况较多,重要地段的街头绿地常被领导随意变成其他经营性用地,道路绿化用地由于道路拓宽、管线加设等原因而被侵占,老居住区、工厂区的绿化往往被地面停车位覆盖(顾斌,方先丽,2006)。以长沙星沙新城为例,星沙学问公园临街四周先后有8宗绿地调整为商业、学问等其它功能;原绿地系统规划的中心公园也因学问中心项目的建设,减少了近一半的面积和大半的临街界面。

1.4城市绿地系统控制粗放,绿色空间锐减

绿地系统规划常见的控制措施多集中在平面面积的控制,对绿地品质的控制无法得到体现,势必会造成绿地指标居高,但生态效益上不去,失去了其存在的根本意义。绿地的管理过程中长期缺少质量控制措施,是我国现阶段社会经济发展的特殊性决定的,繁重的规划编制任务和相对薄弱的技术力量,都使得规划主管部门无暇实施绿地的精细化管理。控制性详细规划作为土地出让的依据,对绿地的具体控制指标长期依赖于绿地率单一指标,造成绿地空间的面积与生态效益脱节,生态效益没有保障。另外,绿地系统规划多侧重于建成区,缺乏以城乡一体化的思维方式在区域层次上协调城市与乡村,人与自然的关系(刘滨谊 温全平,2007)。来自谷歌 earth2005-2015年的数据显示,长沙县城以低缓丘陵为主,地形平均高差约在10-15米,伴随十余年的开发建设,山体(高差>10米)数量减少了90%,丘陵城市变成了平原城市。城市粗放的开发建设还导致了调蓄水面锐减,水面率从12%锐减至4.2%,低于《水系设计导则》对湖南地区5%的最小水面率要求。开发十年以来,城市现状绿地率30.6%,原有的自然山体、水系生态格局不复存在,城市生态空间锐减。

因此,绿地系统规划编制实施过程中存在的问题,其根本原因是对绿地规划的精细化考虑不足,没有在规划之初通过精细化的思维统筹安排绿地规划实施中各种矛盾的处理措施。

 

2 国内外城市绿地系统规划及研究中的相关动态辨析

2.1国外绿地系统研究中的“类精细化”观念

英国、德国、意大利、匈牙利、新加坡、日本等国家分别从指标体系、控制体系以及标准方面完善绿地系统规划体系。西方国家虽然未明确提出绿地系统规划的“精细化”概念,但在在绿地控制体系、政策制度设计以及复合空间中绿地建设等方面已经体现出了“类精细化”思维的相关内容与元素。其核心是通过细致化的考虑,在绿地评估、规划、建设以及管理等过程中,做出精细化的安排,以解决绿地实施过程中潜在的矛盾。2.2我国绿地系统研究中的“精细化”思维雏形辨析

国内绿地系统编制思路多种多样,较为常见的编制思路是在总体规划层面进行结构性布局研究,确定具体建设范围、指标和期限,明细引导思想和绿地建设管理原则(李昌浩等,2007)。国内将“精细化理念引入到绿地系统规划比较有代表性的研究有:金云峰,周聪惠等(2014)提出了城市绿地系统布局的精细化调控方法。肖希、李敏(2015)针对澳门半岛高密度城市中微绿空间的增量研究。虽然金云峰,周聪惠等提出了“精细化理念的绿地系统规划思路,但在“精细化”思维引导下的编制方法研究等方面仍较为薄弱,未形成体系,在一定程度上是一种精细化思维的雏形。

一般意义上的“精细化”强调具体实践措施,而“精细化”思维更多的强调规划编制和管理全过程,绿地系统规划实践作为城市决策、管理以及动态维护过程中的关键环节,必须以“精细化思维方式对全过程中可能存在的矛盾作出预判。然而,我国绿地系统规划编制的“精细化”思维尚处在探索期,现有的研究集中体现在规划实践中的经验总结和绿地规划编制制度的逐步健全等方面,与具体建设管理过程中的实际脱节,目标与现实矛盾突出,落地性弱。在绿地系统详细规划中如何运用“精细化的思维,开展现状评估、绿线的决策机制与实际管理需求之间的矛盾、绿地空间体系如何量化,绿地控制指标和建设主体的利益平衡机制等问题上,笔者认为尚存在着改善的可能和余地。故本文拟从精细化思维和城市绿地系统控规编制改善途径的角度展开研究。

 

3 基于精细化思维的长沙星沙新城绿地系统控规编制

星沙新城作为长沙市中心城区东部的重要组成部分,具有强大的地方经济实力和都市区充足的发展动力,同时,也具有相对富足的规划管理技术力量和较好的绿地管理基础,初步具备了建立绿地系统精细化管理体制的条件。精细化思维的规划编制目标是在依托现有的规划体制下,尝试制定编制周期短、便于管理操作的规划管理文件。绿地系统控制性详细规划是对具体空间地块的控制和引导,作为绿地规划管理的法定依据,在规划管理过程中可以明确规划的法定地位,解决规划的衔接问题,提高规划约束力,调和利益矛盾,有效地控制绿地建设,遏制生态环境进一步恶化。

3.1对接相关法规、规划内容,建立有效的管理依据

作为控制性详细规划,编制过程中首先要协调好与总体规划的矛盾,统筹整合公共服务设施、交通、市政等城市资源,绿地系统规划和控制性详细规划结合编制,对于绿地系统专项规划落地实施提供了直接的依据,实现了对《城市蓝线、绿线管理规定》的具体化落实,可以减少绿地多口径管理的矛盾。编制绿地系统控制性详细规划,首先要明确上位专项规划对本区域的总量控制指标和结构性生态框架,在此基础上结合片区的发展基础和生态自然禀赋,制定可行的绿地建设目标,同时还应对接国家的绿地评估政策、标准,建立长效持久的蓝线、绿线管理秩序。

星沙新城绿地系统控制性详细规划是在长沙县已明确提出建设“‘两型城市’和国家生态县、全国生态文明示范城市”目标的基础上提出来的。规划从目标导向出发,以长沙县申请国家生态园林城市、生态县的要求为契机,整合上层次规划、政策和相关标准要求,确定合理的建设目标。在综合参考国家“园林县城”、“园林城镇”、“园林城市”、“生态园林城市”、“生态县”以及城市总体规划、绿地系统专项规划等上层次政策、规划文件基础上,从星沙新城自身资源基础出发,制定合乎自身发展需要的规划控制指标和绿地建设目标。

3.2细化现状绿地系统调查内容,建立量化为主的评估体系

一直以来,对现状绿地的评估常采用定性评价和面积汇总的方式展开。针对绿地空间建立全面的评估,客观真实地了解绿地布局中存在的问题,找出绿地建设质量的短板,对于反思绿地建设存在问题,制定新的绿地发展计划意义重大。规划结合《城市园林绿化评价标准(GB/T50563-2010)》(以下简称《标准》),在规划编制前对绿地空间进行定量和定性相结合的评价,以提高规划实操性,严肃性。在现状调查阶段和规划要素控制时,结合评估《标准》的要求,引导规划编制。

星沙新城绿地系统的现状调查方面,借鉴《标准》对建成区综合管理、建设管控、绿地建设、生态环境和市政设施等5个层面55项指标进行量化评价,按照城市园林绿化Ⅰ级的要求,找出和国家生态园林城市标准之间的差距,重点针对与城市园林绿化紧密相关的42项内容进行修复性建设,从城市整体绿地建设方面进行全面评估,检讨自身建设过程中存在的不足。结果表明,星沙新城现状绿地建设管理虽然达到了园林城市标准,但是以生态园林城市Ⅰ级的标准测评,基本项和一般项均存在不小的差距,具体表现在以下几方面。首先是综合管理评价,标准要求满足基本项9项,实际满足8项,《绿地系统规划编制》项欠缺;其次,在绿地建设方面,要求满足基本项9项,一般项4项,实际满足基本项4项,一般项3项,绿地指标总量和达标率较低;再次,在绿地建设管控方面,要求满足基本项7项,一般项3项,实际满足基本项、一般项各1项,在绿地建设管控方面差距最大,其原因是相关评价指标基本都在8~9分之间,与≥9分的要求接近,需要在绿地品质提升和特色塑造方面下大功夫,全面改善绿地品质和植被质量;然后,在生态环境方面,表现为对热岛控制和湿地保护的不足;最后,市政设施建设管理方面需要提升道路平峰期的车速,减少车辆拥堵现象出现。

3.3便于查询的三维绿量管理数据

绿量即“绿的“量”,是绿色空间在平面或三维空间中的数量,是实现绿色空间平面管理转向三维管理的关键,是提高绿地实际生态价值有效工具。绿量控制可以有效保障区域生态环境,提高绿地空间品质效果。结合绿地率的弹性控制,还能对屋顶绿化、垂直绿化空间产生积极的影响。

绿量的测量方法目前以体积说叶面积说两种为主。以“平面量模拟立体量”或以“叶面积总量来衡量植物的绿量”的方法对各类植物进行测量,建立植物数据库,用以城市绿量管理(王婷婷,杨学军,2010)。星沙新城绿量的控制思路体现在单元总体绿量的控制和地块绿量的控制两个层面。规划拟通过建立植物数据库的方式来简化绿量管理的技术难点,整理常见乔木、灌木、草本植物的不同冠幅下绿量测算数据,建立便于查询的数据名录。通过方案平面中植物的平面投影面积和植物种类,快速生成地块绿量指标,以实现便捷、简易管理的需要(郭雪艳,2009)。

如何赋予地块合适的绿量指标同样是实现合理控制的关键。研究选取一块街头绿地的规模进行布局实验,通过建立由疏到密的绿地景观设计模型。按照乔木取胸径在40cm的成年树种,2m×2m规格的灌木植物,植株高度在30cm草本植物为一般参考对象,分别查询对应的植物名录所对应的月平均叶体积指数,测算密、中、疏三个等级的单位面积内月平均绿量。测算数据显示,每平方米的三维绿量分别是4.65(10-3m?/)2.74(10-3m?/)2.29(10-3m?/)。即一般性疏密程度的景观园林建议取中等绿量值2.70(10-3m?/),植被空间层次复杂的森林公园、郊野公园可酌情提高该参数,苗圃、广场等植被类型相对均质的可根据主要的植被类型修正这一参数,以适应多样的用地类型中月平均绿量测算,增加控制导则的适应性。

城市建设过程中三维绿化量的测算过程中可能出现多种取值口径的误差,规划尝试整合常见植物的三维绿量参数,分别对常见的乔木、灌木和藤类经行了数据的整理,城市规划管理过程中可通过简单的查询便可估算地块内的绿量情况,配合一定的弹性控制系数,引导并影响用地的审批建设。

3.4绿地的弹性管理

规划需要建立足够的刚性管理措施,以保障规划实施的严肃性。但城市又是复杂的综合系统,各方利益矛盾复杂,规划必须有足够的弹性才能适应多变的经济社会发展形势,减少规划反复修改审批的流程,增加行政服务效率。对刚弹结合的绿地控制措施尝试,其思路是在规划管理单元或地块内总的绿量不减少的前提下,弹性控制绿地布局,允许指标的腾挪和调整。

对于居住区公园、社区公园,街头绿地等使用功能不是很严格的绿地,在总量不变的前提下,实行绿地在服务半径内形状和位置的自由调整,减少不必要的审批环节流程;在总绿量不减少的前提下,可腾挪部分绿地率指标为其他绿化形式,鼓励屋顶绿化、垂直绿化等多种形式的绿化空间建设,提高绿化建设积极性;实行绿地率弹性调整机制,允许在落地条件困难的条件下,通过货币赎买的方式,对减少的部分绿地收取一定的生态补偿,用于本规划单元内城市更新建筑拆除和绿地建设。

规划的刚性控制指标主要体现在雨洪调蓄、综合防灾、安全防护以及全市性综合公园、结构性生态绿地等关乎城市整体生态安全的绿地,必须严格控制用地边界和绿地建设质量,才能从管理上保障绿地实施的严肃性。规划与控制性详细规划对接,划定与控规管理单元一致的单元边界,在指标上和用地红线上尝试多规合一化的规划整合,调和彼此矛盾,单元内总体指标的实行严格管理,杜绝各种变相侵占、减少绿地情况,刚性控制各指标总量。

落实到图则,尝试从指标,蓝、绿线和导控说明三方面落实绿地刚弹性结合的导控措施。指标方面,实行单元总体绿量控制,控制要素有公园绿地总面积、人均公园绿地面积、绿地率、绿化覆盖率、月平均绿量、绿地服务半径覆盖率、乔木覆盖率、开放空间总面积等8项指标,同时,对各类绿地分类实行总量控制。在具体地块,结合《长沙市城市规划技术管理规定》对不同用地性质绿地率的要求测算地块绿量,弹性控制绿化形式,刚性控制绿量总量。在蓝、绿线边界控制方面,尝试刚性和弹性两种绿线控制方式,刚性边界的修改需要通过严格的审批程序,简化弹性绿线的修改和变更手续,总绿量不突破图则规定的下限时,允许其调整和修改,同时配合单元总体导控说明,更加清晰的片区整体管理意图和结构,引导城市开发建设活动走向合理、有序。

 

4 结语

基于精细化思维的绿地系统控规编制,其核心是建立易于操作的规划管理文件,控制关键的指标和要素。需要对接相关政策、规划,建立多部门管理的协作平台,有效地解决绿地建设过程中的诸多利益矛盾。尽管本文通过星沙新城项目实践,在相关规划协调、现状绿地的调查、三维绿量管理和刚性、弹性结合控制图则等方面进行了一些尝试;同时,大家也注意到规划管理是一个复杂的巨系统,涉及到管理平台搭建、管理主体协调、绿地布局周边地块社会经济性评估、甚至是绿地管理政策决策机制等多方面的协调问题。不同的城市在特定的社会经济发展阶段都存在不同的解决思路,并无通则可言,单一的项目实践也不具备普遍的参考性,这方面的研究尚需进一步的完善。因此,笔者只能通过实际案例,以求提供一些改进途径方面的尝试,希翼能够为绿地精细化管理、提高规划编制的可操作性提供参考和借鉴。

上一篇:
下一篇:
XML 地图 | Sitemap 地图